从国会山到白宫：“工具化”的边境法案如何牵动选情？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

得克萨斯州美墨边境危机风波让移民这一美国传统争议问题再度牵动着2024年大选。相比起地方州的闹剧，国会山酝酿了近四个月的边境法案更是牵动着全美对移民问题的心弦。该法案包含移民的庇护申请、边境安全维护、减少边境混乱和边境执法等问题，而共和党人还要求将对外资金援助提案相捆绑，最终形成这份《2024年国家安全紧急补充拨款法》。

当地时间2月7日，在参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）的安排下，两党议员对该法案进行投票，最终以50票反对，49票支持的结果宣告失败。据美媒最新消息，舒默接下来将安排参议院对法案中对外援助部分进行单独投票。

正如《华尔街日报》指出的，美国国内移民法几十年来都进展艰难，加之2024大选年背景与共和党人的施压阻挠，任何边境问题的法案都很难达成。作为一份参众两院内两党议员的“妥协的成果”，自然受各方利益掣肘，两党争议也是不断。更重要的是，两党总统候选人均将国会山的法案视作冲击白宫的工具。后续，两党影响法案进展的策略又如何影响选民情绪与选票流向？

三位法案起草者：克里斯滕·西内玛（Kyrsten Sinema）、克里斯·墨菲（Chris Murphy）和詹姆斯·兰克福德（James Lankford）（图源：华尔街日报）

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法案进程回顾：一份臃肿的难产文件

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政党利益交换的产物

2023年10月，白宫便向国会递交涵盖边境议题的资金提案，旨在支持美国在中东和东欧的盟友，并扩大国防制造、加强人道主义援助和管理美墨边境的投资，总资金预计在1050亿美元以上。但彼时前众议长凯文· 麦卡锡（Kevin McCarthy）下台让众议院陷入混乱，参议院内的共和党人对乌克兰援助频频施压，让这份文件举步维艰。

进入11月份，国会重新运作，拜登总统为乌克兰、以色列提供的1060亿美元援助计划则在国会闲置，既没有被通过也没有被否决。众议院的共和党人则要求将边境安全方面的考量捆绑在对外援助上，作为一种政治利益交换。参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)认为，确保共和党支持乌克兰的最优解是拜登等民主党人愿意改变边境政策，限制移民非法穿越美墨边境。阿肯色州共和党参议员科顿也表示，“如果总统希望对乌援助被通过，我们就必须对边境政策进行重大调整。”

从政党利益交换的角度，愈需获得多数支持便要愈加扩大法案覆盖面，而这注定了法案在国会山将“难产”，更何况极右翼共和党势力始终强烈阻挠。美联社撰文称将边境安全和对乌军事援助相捆绑，是“将最具分裂性的国内政治议题之一代入了一场日益激烈的战时外交政策争辩之中。”康涅狄格州民主党参议员克里斯·墨菲（Kris Murphy）则更直截了当：“共和党想要的愈多，民主党想要的也就愈多。”

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分歧点仍在

共和党在众议院拥有微弱的多数控制权，民主党则在参议院占据微弱优势，由于国会的两党势力差距微弱，任何立法的推进几乎都必须两党达成共识。因此，整个2023年末参议院内的两党议员一直在私下讨论，致力于提出双方都可以支持的边境方案，但分歧仍存：共和党人力推强硬的保守主义移民政策，例如修改移民庇护法使移民更难进入美国、减少司法程序期间的假释以及重建边境墙——这些都是民主党人短时间内难以接受的。

得克萨斯州伊格尔帕斯，从墨西哥穿越格兰德河进入美国的移民正排队接受审查

（图源：美联社）

·庇护申请

美国向来是接收受祖籍国政治、宗教或种族迫害而寻求庇护者的大国。在谈判中，共和党议员力推更严格、高标准的庇护申请，尤其是庇护资格的自证。他们认为，庇护申请的改革应当让达到可信恐惧标准（credible fear standard，是衡量移民者在听证会上能自证其受到迫害的可能性）的移民能安全地申请庇护，让不符合庇护资质的人能被迅速拒绝。尽管传统的民主党人多倡导宽松移民政策，认为可信恐惧标准通常应偏低以便于受迫害者“逃离绝望的（国内）环境”，但法案中的庇护申请门槛已然更为严苛，此外，通过对庇护申请审查程序投入资金加以优化，程序运行将更快捷。换言之，符合移民标准的群体能迅速被通过，而不符合的将迅速被拒绝。法案起草者之一，亚利桑那州参议员基尔斯滕·西内玛（Kirsten Sinema）认为共和党立法者的目标之一是确保“那些寻求庇护者拥有属实的庇护申请”。

·边境安全与执法

法案最初便要求140亿美元加强边境安全，这批资金将用于翻新边境基础设施，扩招边境巡逻人员和移民法官并提高薪资等等。2月4日公布的文本显示，边境安全资金已上调至202亿美元，但共和党人表示资金仍尚缺乏。在执法方面，法案设置了移民数量上限与总统特权。如果一周内越境人数超4000人，总统有权选择关闭边境；若超5000人，总统必须关闭边境。但极端右翼共和党方面表示法案措施过于软弱，期待“更强有力的改进”如大规模修建边境墙。左翼民主党方面则认为措施过于严厉，例如加州民主党参议员帕蒂利亚（Alex Padilla）认为法案不过是特朗普时代”失败的移民政策”的新版本。

或许只有利益分歧是不足以阻碍法案推进的，更关键的是国会山上两党的立场都坚定得近乎偏执。曾主导了两党枪支立法的参议员墨菲表示“我们在乌克兰问题上不能失败”；参议院共和党二号人物、南达科他州参议员约翰·图恩表示“（民主党）只需要明白，我们的同僚对于边境安全是非常认真的”。

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党争产物：法案何以化身竞选工具？

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共和党的边境牌：强势否决与延阻进程

将视角从国会山拉回到白宫之争，以众议长迈克·约翰逊（Mike Johnson）领衔的共和党保守势力紧紧扼住众议院的口径，尽可能阻延法案的通过。众议长约翰逊在1月26日表示参议院起草的法案“漏洞百出”，更放言法案“抵达众议院便夭折”（Dead on arrival in the House)。甚至在草案公布前，约翰逊便发起对以色列军援进行单独投票，并以“边境管理不力”为由对国土安全部长亚历杭德罗·马约卡斯（Alejandro Mayorkas）发起弹劾（表决未通过），这一“先发制人”的行动被美媒解读为扼杀参议院通过边境法案的机会。

特朗普更不希望这项边境法案通过，甚至在2月5日法案细节公布前就早早宣称这份妥协性的法案“毫无意义”。2023年10月，当白宫敦促国会通过这份“国家安全法案”时，共和党人便极力要求将边境议题与对外援助捆绑。如今法案在四个月的挣扎中终于成型，特朗普等人又在文本公布后要求将边境移民问题与对外援助相分离。他在2月4日宣称，“我们需要一份单独的边境和移民法案，它不应该以任何方式与对外援助相挂钩！”

国会的民主党人大多认为特朗普是为了否决而否决，将边境法案视作击败拜登的重要利器。来自夏威夷州的民主党参议员布莱恩·舒尔茨（Brian Schatz）直指特朗普行为本质：“（共和党人）要求制定具体政策，得到它，然后取消它……简直让人目瞪口呆”。查克·舒默表示，特朗普“希望保持边境混乱，以便在竞选过程中加以利用”。美联社撰文指出，特朗普在寻求重返白宫时希望将边境问题作为“自己的问题”来解决。显然，特朗普的心声应该是他在1月25日所说的那样“（通过了的法案）是送给激进左翼民主党的又一份政治礼物”，他希望向选民们展现出自己比拜登更适合、也更有力地解决边境问题。

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民主党的边境牌：向强硬政治分裂

在共和党人施压下，拜登在边境议题上也逐渐采取强硬态度，甚至大有盖过特朗普的疯狂之势。1月27日，拜登在南卡罗来纳州向民主党人发表演讲时激烈地称，如果获得国会授权，“这将赋予我作为总统的紧急权力，我可以关闭边境……如果该法案今天通过，我会立即签署并关闭边境”。2月4日法案文本公布后，拜登再表示了肯定：“（法案）包括几十年来最严格、最公平的边境改革，我强烈支持它”。

2月6日，拜登发表讲话敦促国会通过边境法案 （图源：美联社）

一些民主党内的激进派，以及其他左翼进步人士开始批评拜登在边境议题的“右翼转向”，认为拜登和共和党之间可能妥协的边境法案背叛了他扭转前总统特朗普强硬移民政策的承诺。此外，许多选民对于一位民主党总统所提出的移民保守主张也感到“惊讶和震惊”，并表示拜登的政策未能反映他们所期望的进步方向。美国公民自由联盟首席政治和宣传迪尔德丽·希费林（Deirdre Schifeling）表示，选民希望看到“我们选出的领导人正努力解决我们受损的移民制度”，“拜登总统和国会必须放弃这些提议（共和党人力推的保守主张），听取选民的要求，制定公平有效的移民政策并管理边境，有尊严地对待寻求庇护的人”。加利福尼亚州民主党众议员纳内特·巴拉甘（Nanette Barragan）对CNN表示“对总统的声明很失望”，“拉丁裔选民希望看到边境安全和移民社区的进步”。移民中心副主任比阿特丽斯·洛佩兹（Beatriz Lopez）称美国人“支持在移民问题上采取平衡的做法。”

但事实上，这一切大概并不意味着民主党人拜登的政治理念开始转向，而更可能是为了摆脱“软弱”标签，消除共和党对其处理移民问题的批评。在共和党猛烈的攻势下，拜登急于通过这一份臃肿的“难产法案”并尽可能地迅速签署和实施。或许拜登本人对法案表面内容与之背后蕴藏的两党利益平衡已然并不那么关心，他更关心的是“政绩”，即在自己第一任期末推动一项争议极大、几近烂尾的边境法案进程以回应共和党人尤其是特朗普的“软弱”标签攻击，同时也减少一项竞选弱点。而当法案失败的信号越来越强烈时，拜登依旧坚持。在法案投票前一天（2月6日），拜登在白宫发表讲话称“如果法案失败，我想有一件事是很明确的：美国人民会知道原因”。7日，CNN分析称法案的失败为拜登创造了攻击特朗普的政治机会。可见，无论法案通过与否，拜登都会持续在边境议题上造竞选之势。

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边境议题“工具化”与选情脉搏

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竞选角度：反建制与否决政治

正如CNN的一篇分析文章所指出的，特朗普的竞选逻辑是："面对内忧外患，拜登总统软弱无能，自己则是美国人民的强人救星”。对边境危机的渲染是他在2016年的重要成功经验，而现在的边境政策窘境可能更甚彼时。当一项可能达成的边境法案与选举策略矛盾时，他便利用在党内愈发强大的影响力阻止现政府可能的突破。特朗普将边境危机归咎于拜登政府的“不作为”，也将美军在约旦遇袭致死归咎于拜登的“软弱”。无论是内部的边境问题还是外部地缘环境的动荡，特朗普试图联动议题，将美国民众导向“美国正处于危机”的判断，从而营造混乱气氛和反建制的剧变情绪。这也与一些选民的感觉不谋而合，即国家走在错误的轨道上。归根到底，边境议题是特朗普塑造选民政治情绪，导向强人政治的重要工具。

另一方面，特朗普在选举年对政府边境议程的全盘否定和借题发挥也体现出“否决政治”（Vetocracy）的特点。这一概念的提出者、美国政治科学家福山（Francis Fukuyama）认为这意味着，在权力的分立和制衡设计下，美国的政治体系特征是阻碍政府成事。但往往两党之间可以通过对重合利益的认识和妥协，导向问题的最终解决。然而，他认为近十年来，政治极化的加剧和各种利益集团（基于宗教、种族、性别、环境等议题的认同而形成）的兴起改变了这一均势。各方都踊跃地通过杯葛、遏阻和对抗等否定性权力争取集团短期利益的最大化，导致治理困境的强化。包括近期政府停摆风波、原共和党议长麦卡锡（Kevin McCarthy）被弹劾等事件，都揭示出国会中“一小撮极端力量”利用否决权对美国政治运行造成的影响，各方面只想实现责任的转移和选举价值的护持。如白宫新闻秘书让-皮埃尔所言，“议长似乎想踢政治足球……（边境改革）这就像一个烫手的山芋。他们不想抓住它。”尽管边境本身没有“左右之分”，但否决政治的极化分裂与维持边境秩序的急迫性，这一对矛盾却让边境政策被强加了意识形态属性，而问题的久拖不决无疑是对在野力量最优的策略选择。

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选民角度：“反工具化”与不满情绪

无论国会山和白宫如何争吵，大部分民众的态度是明确的：支持跨党派的边境合作方案，关心边境问题之实质解决。哈佛大学美国政治研究中心和芝加哥大学哈里斯公共政策学院合作的民调发现，最多受访者（35%）将移民列为选举中的头号议题，通货膨胀紧随其后。特别是在近一个月内国会山边境法案之争如火如荼，移民议题的公众关注度显著提升。受路透社支持的益普索（Ipsos）在1月31日的民调显示，17%的受访者认为移民议题是美国头号问题，12月份这一比例为11%。然而，大选年背景下一项向来矛盾显著的法案，其实际效能注定是微弱不已的。

1月26日，著名电视节目主持人迈克尔·斯莫科尼什（Michael Smerconish）针对边境法案的民调显示，大部分民众更关心实质问题的解决（来源：X）

民调显示，边境议题是拜登政府最大的弱点之一，而收紧美国移民规则是特朗普的主要竞选承诺。移民问题是民众对拜登施政评估得分最低的领域，只有 35% 的受访者认可总统正在做的工作。从趋势比较来看，近几个月来，随着对移民的担忧加剧，选民对拜登政府移民政策的支持率直线下降，自11月以来已下降 11 个百分点。益普索的民调（1月31日）表明，受经济和移民议题影响，拜登的支持率从12月的40%降到1月份的38%。

在摇摆州方面，拜登面临的移民危机愈发严重。彭博社的民调显示，61%的摇摆州选民认为拜登政府“处理移民问题不力”，这一比例远高于对共和党人持相同看法的（38%）。摇摆州选民还表示，他们在移民问题上更信任特朗普而非拜登。在少数移民群体上，拜登的“保守转向”也并不奏效，反而导致选民基本盘有所流失。根据国家移民论坛（National Immigration Forum）与 Bullfinch Group 合作发布的民调，近 8成的登记选民表示，他们会支持“致力于两党合作维持边境秩序的候选人”，其中白人选民支持率为87%，非洲裔选民支持率为85%，拉丁裔选民的支持率为81%，亚裔最低，为71%。根据Marist的民调数据（2月1日），对于拜登政府的已有成绩，只有57%的黑人选民、38%的拉丁裔选民和30%的年轻选民（18-29岁）表示认可。相较之下，2020年拜登赢得了近90%的黑人选民，三分之二的拉丁裔选民和60%的年轻选民。值得引起拜登警惕的是，在移民问题的处理上，拉丁裔选民对拜登的支持率只有27%。尽管目前的反对不足以让民主党陷入崩溃，拜登在年轻选民、郊区选民上依旧占优，但在边境议题上，拜登的竞争力已不如2020。此外，对党争激烈背景下的移民问题表示失望的选民也有所增多。PBS News的民调（2月1日）显示，20%的选民认为两党都无法解决边境问题，这一比例相较于2022年11月的13%有所提高。

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“自我实现的预言”

事实上，对边境和移民议题的讨论从来都不是简单的技术路线可以概括的。如果特朗普的声势越盛，人们越相信他将会当选，那么将有更多人在大选前尝试非法跨越边境，反而会造成拜登政府陷入掣肘，形成一个“自我实现的预言”。

对于美国客观存在的移民问题，民主、共和两党若非以权宜之计希望问题最终能自我解决，就是将之收变成政治攻讦的工具。一份几乎微不足道的移民法案，背后其实有着错综复杂又互有冲突的政治考量。如果说特朗普和共和党人将移民问题变成了自己的政治工具，拜登其实也同样视移民问题为工具，只不过大家“工具化”的形式与路径不同。然而，问题的悬而不决似乎对在野力量更加有利。即使移民问题在边境法案的效用下得到改善，美国政治体系的难题也将持续困扰这个“民主灯塔”，而受伤的总归是被移民问题困扰的底层群众。正如法案起草者之一詹姆斯·兰克福德的感慨，“我们现正有机会解决数十年来持续困扰美国的问题，却大概率因选举而流产。”

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